Ο νέος Κώδικας Τοπικής Αυτοδιοίκησης θα μπορούσε να αποτελέσει αφετηρία μιας ουσιαστικής μεταρρύθμισης του ελληνικού κράτους: μεταφορά εξουσίας, αρμοδιοτήτων και πόρων από το κέντρο προς τις Περιφέρειες, τους Δήμους και τις τοπικές κοινωνίες. Δεν το επιτυγχάνει. Κωδικοποιεί και εκσυγχρονίζει το θεσμικό πλαίσιο, αλλά δεν ανατρέπει τη βασική παθογένεια: την οικονομική και διοικητική εξάρτηση της Αυτοδιοίκησης από το κεντρικό κράτος.
Το ζήτημα είναι πρωτίστως ευρωπαϊκό και θεσμικό. Η Ελλάδα έχει κυρώσει από το 1989 τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας (ΕΧΤΑ). Το άρθρο 9 ορίζει ότι οι τοπικές αρχές πρέπει να διαθέτουν επαρκείς ίδιους οικονομικούς πόρους, τους οποίους μπορούν να χρησιμοποιούν στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, και ότι οι πόροι τους πρέπει να είναι ανάλογοι με τις αρμοδιότητες που τους ανατίθενται. Η αρχή είναι σαφής: αρμοδιότητα χωρίς αντίστοιχο πόρο δεν είναι πραγματική αποκέντρωση.
Ακόμη πιο κρίσιμη είναι η έκθεση του Κογκρέσου Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών του Συμβουλίου της Ευρώπης για την Ελλάδα, που υιοθετήθηκε στις 30 Οκτωβρίου 2025. Επισημαίνει περιορισμένες αρμοδιότητες, υποστελέχωση, ανεπαρκείς οικονομικούς πόρους και ασθενή φορολογική αυτονομία Δήμων και Περιφερειών. Ζητεί σαφέστερη κατανομή αρμοδιοτήτων, ενίσχυση της τοπικής φορολογικής εξουσίας και, κυρίως, τα έσοδα των ΟΤΑ να αντιστοιχούν στις ευθύνες τους. Ο νέος Κώδικας έπρεπε να απαντά ακριβώς σε αυτή τη διάγνωση.
Η μεγαλύτερη αντίφαση βρίσκεται στους Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους. Για τους Δήμους ο νόμος διατηρεί ως θεσμοθετημένους από το 2010 πόρους, ήτοι το 19,5% των καθαρών εισπράξεων του φόρου εισοδήματος φυσικών και νομικών προσώπων, το 12% του ΦΠΑ και το 11,3% του ΕΝΦΙΑ. Για τις Περιφέρειες προβλέπονται 4,2% του φόρου εισοδήματος και 4% του ΦΠΑ. Πρόκειται για σαφή νομοθετική αναγνώριση συμμετοχής της Αυτοδιοίκησης στα μεγάλα φορολογικά έσοδα του κράτους.
Όμως η πλήρης απόδοση αυτών των ποσοστών δεν γίνεται. Ο δημοσιονομικός περιορισμός που θεσπίστηκε το 2011, στην περίοδο των Μνημονίων, με το άρθρο 38 παρ. 4 του Ν. 3986/2011, εξακολουθεί να λειτουργεί ως πλαφόν/κόφτης στις μεταβιβάσεις των ΚΑΠ σήμερα στα 3,8 δίς ετησίως για Δήμους και Περιφέρειες. Δεν δικαιολογείται, δεκαπέντε χρόνια μετά, ένα έκτακτο εργαλείο δημοσιονομικής κρίσης να παραμένει ακόμη δομικό χαρακτηριστικό της σχέσης κράτους και Αυτοδιοίκησης.
Η διαφορά είναι τεράστια. Με εφαρμογή των θεσμοθετημένων ποσοστών στα φορολογικά έσοδα του 2025, προκύπτει θεωρητικά τάξη μεγέθους περίπου 8,8 δισ. ευρώ για τους Δήμους και 2,2 δισ. για τις Περιφέρειες, δηλαδή περίπου 11 δισ. ευρώ συνολικά. Αντίθετα, οι ΚΑΠ που καθορίστηκαν για το 2025 ήταν 2,5 δισ. ευρώ για τους Δήμους και περίπου 0,8 δισ. για τις Περιφέρειες, συνολικά περίπου 3,3 δισ. ευρώ, πριν από ειδικές πρόσθετες ενισχύσεις. Αυτό είναι ο πυρήνας του προβλήματος της δημοσιονομικής αυτονομίας.
Η λύση φυσικά δεν είναι να προστεθούν αύριο όλα τα δισεκατομμύρια στις δημόσιες δαπάνες που αφαιρούνται επί 15 χρόνια από την Αυτοδιοίκηση. Χρειάζεται πολυετές πρόγραμμα δημοσιονομικής αποκέντρωσης: σταδιακή κατάργηση του μνημονιακού πλαφόν, πλήρης απόδοση των θεσμοθετημένων πόρων και ταυτόχρονη μεταφορά από τα υπουργεία προς Δήμους και Περιφέρειες αρμοδιοτήτων, προσωπικού και αντίστοιχων κρατικών δαπανών. Δεν προτείνεται μεγαλύτερο κράτος, αλλά διαφορετικά κατανεμημένο αποκεντρωμένο κράτος.
Η ευρωπαϊκή σύγκριση επιβεβαιώνει την υστέρηση. Το European Local Government Report 2025, με στοιχεία Eurostat 2024, υπολογίζει τις αυτοδιοικητικές δαπάνες στην ΕΕ κατά μέσο όρο στο 10,5% του ΑΕΠ. Στην Ελλάδα ανέρχεται στο 4% περίπου. Η σύγκλιση με την ευρωπαϊκή Αυτοδιοίκηση πρέπει να γίνει μετρήσιμος στόχος με διπλασιασμό του στην νέα προγραμματική περίοδο 2028-35.
Παράλληλα απαιτείται ενίσχυση των πραγματικά τοπικών πόρων. Το τέλος Ανθεκτικότητας και παρεπιδημούντων στα ξενοδοχεία πρέπει να είναι πλήρως συνδεδεμένα με τον Δήμο όπου παράγεται η τουριστική δραστηριότητα, με ενίσχυση της εισπραξιμότητας τους από αυτούς και της αυτονομίας χρήσης τους. Γιατί οι τουριστικοί Δήμοι χρηματοδοτούν υπηρεσίες για πληθυσμούς πολλαπλάσιους των μονίμων κατοίκων τους.
Αντίστοιχα πρέπει να θεσμοθετηθεί η χρηματοδότηση της Αυτοδιοίκησης μέσω του Πράσινου Ταμείου. Απαιτείται σταθερό και θεσμικά κατοχυρωμένο μέρος των πράσινων πόρων να κατευθύνεται σε Δήμους και Περιφέρειες για κλιματική προσαρμογή, αντιπλημμυρική και πολιτική προστασία, πράσινες υποδομές, προστασία της φύσης και ενεργειακή μετάβαση.
Κρίσιμο είναι και το νέο ευρωπαϊκό δημοσιονομικό πλαίσιο 2028–2035. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή των Περιφερειών και Δήμων αντιδρά στην επανασυγκέντρωση της Πολιτικής Συνοχής και ζητεί δεσμευτική πολυεπίπεδη διακυβέρνηση, ουσιαστική συμμετοχή των τοπικών αρχών και τουλάχιστον 20% των εθνικών κατανομών για ολοκληρωμένες στρατηγικές εδαφικής ανάπτυξης. Στην ίδια κατεύθυνση, η Ελλάδα πρέπει να θεσπίσει δικό της κανόνα δημοκρατικού προγραμματισμού: τουλάχιστον 15% των πόρων του νέου ΕΣΠΑ σε προγράμματα Δήμων και διαδημοτικών συνεργασιών, 25% σε ΠΕΠ/Περιφερειακά Προγράμματα και έως 60% σε εθνικά και τομεακά προγράμματα υπουργείων.
Ο δημοκρατικός προγραμματισμός πρέπει επίσης να αποκτήσει θεσμική διαδικασία. Τα Περιφερειακά και Δημοτικά Συμβούλια, οι κοινωνικοί και παραγωγικοί φορείς, τα πανεπιστήμια και οι οργανώσεις πολιτών πρέπει να συμμετέχουν πριν από την οριστικοποίηση των εθνικών και περιφερειακών προγραμμάτων. Οι προτεραιότητες να διαμορφώνονται και από κάτω προς τα πάνω, με αιτιολόγηση όταν το κεντρικό κράτος αποκλίνει από τις περιφερειακές και τοπικές επιλογές. Έτσι η εταιρική σχέση δεν θα εξαντλείται σε τυπική διαβούλευση, αλλά θα μετατρέπεται σε συνδιαμόρφωση πολιτικής, συμβατή με την επικουρικότητα και την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση που αποτελούν βασικές αρχές της ευρωπαϊκής πολιτικής συνοχής και της δημοκρατικής τοπικής και περιφερειακής ανάπτυξης.
Η αποκέντρωση πρέπει να φτάσει και κάτω από το επίπεδο του Δήμου. Οι Τοπικές Κοινότητες χρειάζονται εγγυημένο μέρος του δημοτικού προϋπολογισμού, με αντικειμενικά κριτήρια πληθυσμού, έκτασης, ορεινότητας, νησιωτικότητας και αναγκών. Παράλληλα απαιτείται αξιολόγηση μετά ήδη από 15 έτη της χωροθέτησης των σημερινών Δήμων και δυνατότητα αναχωροθέτησης με χωροταξικά κριτήρια όπου τεκμηριώνεται γεωγραφική, κοινωνική ή λειτουργική ανάγκη.
Ο Ν. 5325/2026 προωθεί την ισχυρή συγκεντροποίηση και ιδιωτικοποίηση της διαχείρισης ύδρευσης, αποχέτευσης και άρδευσης σε ΕΥΔΑΠ και ΕΥΑΘ, αποδυναμώνοντας τον ρόλο Δήμων, ΔΕΥΑ και ΤΟΕΒ. Ειναι κρισιμο ζήτημα η απώλεια του τοπικού δημοκρατικού ελέγχου και της αυτοδιοικητικής αρμοδιότητας σε έναν κατεξοχήν τοπικό φυσικό πόρο, γιαυτό και πρέπει να αποτραπεί η εφαρμογή αυτων των διατάξεων με συντονισμένο κοινό αγώνα αυτοδιοίκησης, αγροτων και πολιτών.
Χρειάζεται, τέλος, περισσότερη τοπική δημοκρατία: συμμετοχικός προϋπολογισμός, τοπικά και περιφερειακά και τοπικά δημοψηφίσματα, πρωτοβουλίες πολιτών, ουσιαστικές διαβουλεύσεις. Η κυβερνησιμότητα δεν πρέπει να παράγει τεχνητές πλειοψηφίες. Όπου κανένας υποψήφιος δήμαρχος ή περιφερειάρχης δεν συγκεντρώνει πραγματική πλειοψηφία, ο δεύτερος γύρος προσφέρει καθαρότερη δημοκρατική νομιμοποίηση.
Ο νέος Κώδικας, επομένως, είναι ανεπαρκής και παραμένει κυρίως στην αναγκαία κωδικοποίηση. Η Ελλάδα χρειάζεται νέο δημοσιονομικό και δημοκρατικό συμβόλαιο Κράτους–Περιφερειών–Δήμων–Κοινοτήτων: πόροι ανάλογοι των αρμοδιοτήτων, πραγματική οικονομική αυτονομία, αποκεντρωμένο ΕΣΠΑ και δημοκρατική συμμετοχή των φορέων και πολιτών. Αυτό επιβάλλει και η ουσία του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας.
KAI ΟΧΙ ΣΤΗΝ ΙΔΙΩΤΙΚΟΠΟΙΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΤΩΝ AYTOΔΙΟΙΚΗΤΙΚΩΝ ΥΠΟΔΟΜΩΝ ΥΔΡΕΥΣΗΣ ΚΑΙ ΑΡΔΕΥΣΗΣ
Η Κυβέρνηση με τον Ν. 5325 του Ιουλίου 2026 προωθεί την ισχυρή συγκεντροποίηση και ιδιωτικοποίηση της διαχείρισης ύδρευσης, αποχέτευσης και άρδευσης σε ΕΥΔΑΠ και ΕΥΑΘ, αποδυναμώνοντας τον ρόλο των Δήμων, ΔΕΥΑ και ΤΟΕΒ οι οποίοι δημιούργησαν κυριως με Ευρωπαϊκούς πόρους και εισφορές των δημοτών τις υποδομές ύδρευσης, αποχέτευσης και άρδευσης. Ηδη ενα 13% των μετοχών της ΕΥΔΑΠ πουλήθηκε σε ιδιώτες και θα εχει συνέχεια.
Αφαιρεί από το τοπικό επίπεδο όχι μόνο τη διαχείριση σημαντικών υπηρεσιών ύδρευσης και άρδευσης, αλλά και την αποφασιστική αρμοδιότητα επί της τιμολογιακής πολιτικής, η οποία μεταφέρεται σε ένα κεντρικά ρυθμιζόμενο σύστημα ΕΥΔΑΠ/ΕΥΑΘ–ΡΑΑΕΥ. Ειναι κρισιμο ζήτημα η απώλεια του τοπικού δημοκρατικού ελέγχου και της αυτοδιοικητικής αρμοδιότητας σε έναν κατεξοχήν τοπικό φυσικό πόρο, γιαυτό και πρέπει να αποτραπεί η εφαρμογή αυτων των διατάξεων με συντονισμένο κοινό αγώνα αυτοδιοίκησης, δημοτών, αγροτων και πολιτών.
Γιώργος Α. Εμμανουήλ, Ειδικός Σύμβουλος Περιφερειάρχη Θεσσαλίας, τ. Εθνικός Εμπειρογνώμονας στην DG Regio